其他行政执法事项65项，占总数的52.8%，其他行政执法事项多于三类执法。

1989年王玉明旗帜鲜明地提出，议行合一不是我国国家机构的组织原则。基本权利成为宪法学的一个重要的核心范畴，甚至被认为是最为核心的基本范畴。

虽然在1999年宪法修改时这些观点没有被采纳，但是在2004年宪法修改时被采纳。[5]比如，1998年12月22日，李鹏主持修改宪法征求意见座谈会上，张庆福、曾宪义提出宪法修改增加保护公民私有财产权。[8]参见张友渔：《中国法学40年》，上海人民出版社1989年版，第154页。高度政治化的学术环境，也导致了宪法学方法的政治化特征。根本规范的理念同时也要求一切国家权力的正当性都源于宪法的授予。

[8] 进入21世纪以来，关于宪法学的方法，大多数宪法学者认为，宪法学应当具有独立于其他临近学科，尤其是政治学的方法。参见张千帆：《从人民主权到人权—中国宪法学研究模式的变迁》，载《政法论坛》2005年第2期。这次立法法修改中，各方面又提出如何划分法规与规章的权限问题，但仍没有得到妥善解决。

基于以上原因，我们倾向于以理性、务实的态度看待法规、规章的权限界分，觉得两者之间，可以存在以下共享的范围： 1、在执行宪法的某些规定方面，既可以制定法规，也可以制定规章。二是，属于本行政区域的具体行政管理事项。一个事项，究竟应当制定法规还是规章，需要将节约立法资源作为重要的考量因素。总之，地方组织法的这些规定，使人很难准确地把握，哪些事项应当制定法规，哪些事项应当制定规章。

但是，在法规与规章的权限方面，的确存在只能由法规予以规范而规章不得碰触的事项。地方性法规与政府规章的权限界分，看似立法权限划分的一个环节，实则是衡量国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。

所以，可以肯定的是，这里的规章与法规共享空间，包括两方面内容：一方面，凡属于减损相对人权利或者增加其义务的事项，必须是根据法律、行政法规、地方性法规的规定，应当制定地方性法规但条件不成熟的，有行政管理的迫切需要，才可以制定规章，即法规与规章的权限可以共享。比如，为执行法律、行政法规的规定，既可以制定地方性法规，也可以制定政府规章，如果法律、行政法规明确规定了哪些事项应当制定法规，哪些事项应当制定规章，就好办，但如果没有明确的规定，究竟什么样的事项应当制定法规，什么样的事项应当制定规章，就不易把握了。而在此之前，某地方已有了教育督导方面的规章。关键词：地方性法规 政府规章权限 基本原则 大体界分 共享事项 互不染指 我国是一个单一制大国，实行人民代表大会制度这一根本政治制度。

而且，按照立法法修改的内容，将来会有280多个设区的市，它们的人大及其常委会有权制定地方性法规，政府有权制定规章，在这种情况下，如果按照立法法的规定，动辄将政府规章上升为法规，将会出现什么样的结果呢？对这个问题，我们应当有足够的预见和重视。但是，真正原因恐怕还是对规章存在认识上的偏颇，即：规章的法律地位不如法规，需要提升其法律地位，提高权威性。这个数量与法规、规章制定的总数相比，所占比重不大。按照立法法第64条的规定，可以由地方性法规作出规定的事项包括两类：一是，为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项。

还有，上海市建筑节能条例、上海市商品包装物减量若干规定这两个法规，都属于专业技术性、管理性很强的事项，应当制定规章，却制定成了法规。第二，地方人大及其常委会与同级政府的关系，同全国人大及其常委会与国务院之间的关系，在性质上有很大区别。

应当说，上述三部法律中的行政处罚、行政许可和行政强制，是日常行政管理活动中对相对人权利造成不利影响的最常见的三种行政行为。本文倾向于认为，既然用规章的立法权限能够规范，在立法资源有限的情况下，就没有必要由人大及其常委会再来规范一次了。

但是，是不是只有将这些事项的立法权唯一地掌握在人大及其常委会手中，才能保障公民的权利和自由呢？不一定。也就是说，有关地方性事务的事项，可以制定法规。这主要包括以下几项： 1、有关人民代表大会及其常委会的组织、职权和运行程序方面的事项，政府无权以规章予以规定。3、为保证法律、行政法规以及上位阶地方性法规的执行，相关法律、法规没有对立法权限做出明确界分的，地方性法规与政府规章就存在共享的范围。6、涉及行政机关自身活动规范、自身建设制度的事项，可以制定规章。其中，比较典型的有以下三部法律： 一是行政处罚法。

地方人大及其常委会发现同级政府制定的规章中有关减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定，有违法或者不适当的情形，可以予以撤销。目前为止，只有河北省人大常委会研究室写了一篇相关研究文章，[1]其他尚未有对这一问题进行专门研究的成果发表。

9、本行政区域内制定法规条件不成熟，但又迫切需要加以规范的事项，可以先制定规章。而另一方面，一些应当制定法规的事项却制定了规章。

基于这个考虑，在同一层级政权机关制定的法规与规章之间，必须确立彼此位阶的高低，法规的效力应当高于规章的效力。从上面的分类可以大体做这样的总结：本行政区域内涉及全局性、根本性的重大事项，应当制定地方性法规。

对于地方经济和社会管理的各项事业，凡遇迫切需要解决的问题，在不损害人大及其常委会统一行使权力的前提下，应尽量制定规章去解决，因为相对于地方性法规而言，规章制定的程序比较简单，效率较高。地方组织法中规定的地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，可以制定地方性法规。6、容易损害公民权利，滋生部门保护。但是，需要注意的问题，制定地方性法规条件不成熟的，是否包括减损行政相对人权利或者增加其义务的事项？并不包括。

[9]四中全会决定进一步提出，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，有的法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，就是主要表现之一。针对行政机关的职权行使，四中全会决定还特别提出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定。

因为如果地方性法规不做具体规定，地方政府实际就是在直接执行宪法的规定，它既然能够直接就个案，不断地、反复地执行宪法的规定，为什么就不能制定一个执行宪法规定的一般性规范呢？如果这样，规章和法规的范围就发生了重合。那么，本行政区域的具体情况和实际需要，是否属于地方性事务呢？本文认为，这也是一种地方性事务。

现在的问题是，如果法律、行政法规和上位阶的地方性法规明确规定由政府予以规范的事项，人大及其常委会能否制定法规呢？在这种情况下，人大及其常委会应当执行上位法的规定，不干预政府的相关规章制定权。比如，政府规章对自身建设的规定违背了法律或者引起社会的普遍不满，人大及其常委会就完全可以将政府的这一规章予以撤销，并直接制定法规，对政府的自身建设事项做出规范。

3、立法法修改后的进展与未解问题。8、涉及本行政区域内有关社会公共秩序、公共事务或事业的具体管理制度，可以制定规章。而涉及具体行政管理的事项，应当制定规章。但是，长期以来，在立法理论中对这一问题展开研究的成果相当少见。

比如，行政处罚法、行政许可法、行政强制法对政府规章有权规定的处罚、许可和强制等事项，都做了范围和幅度的具体规定，政府规章可以对这些事项做出规定。以上海市人大来说，一年能够审议的法规数量就十二、三个，但是，希望制定法规的部门和事项却远远超过这个数字。

四是，地方政府处于经济和社会管理的第一线，对很多事项的了解与把握，与人大常委会相比，具有优势和条件，所以，即使那些应当由人大及其常委会制定法规的事项，在必要时，也可以由政府以规章予以规定。（2）有条件地肯定了地方性法规与政府规章在权限方面的共享空间，即前面所说的制定法规条件不成熟的，因行政管理迫切需要，可以制定规章。

但是，与国务院的部门规章相比，地方政府规章的权限究竟应当宽延到哪里，它与地方性法规的边界又在哪里呢？修改草案并没有回答这个问题。而且，经过几十年的实践，地方政府制定规章也积累了丰富经验，其立法水平与人大及其常委会在同步提高。

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